我国民办高校内部治理结构类型及演变路径 2019-09-04 04:07

  出资者控制权弱,教职工控制权强。在学校董(理)事会等决策机构中以及学校重大决策上,教职工拥有绝对的控制权。这里的“教职工”或者是以校长为首的行政人员,或者是拥有专业知识和权威的教师代表,从而形成以人力资本为核心的大学治理结构,即专家治校或教师治校,这本应该是大学教职工心中理想化的治理结构,比如欧洲国家在中世纪大学发展初期出现的学者行会就属于这种类型。但随着大学的巨型化和走向社会,大学的组织运行日趋复杂,这种理想化的治理类型在现实中已难以存在。

  在20世纪80年代我国民办高等教育发展初期,大多数民办高校创办人是来自公办高校的退休教师和管理人员,对学校几乎没有物质资本的投入,这些创办人既担任董事长又兼任校长,还同时从事教学和管理,对学校拥有绝对的控制权,实际投入的是这些创办人的人力资本,彼时学校规模较小且有形资产主要依靠学校自身的滚动发展而来,甚至学校没有实质意义的、法律上认可的出资人,这种内部治理结构并不同于欧洲大学早期的学者行会,属于“人力资本单边治理”模式的一种特殊类型。因为这里面的人力资本只是学校创办人群体所拥有的,在学校发展过程中教职工队伍规模不断扩大,而学校广大普通教职工的人力资本并没有得到体现,他们在学校重大决策上很少有话语权,学校决策机构的组员是由创办人指定的,并不是由学校教职工集体选举产生的,这也导致此类民办高校往往出现“家族式办学”的特征。随着学校进入规模化发展阶段,学校的管理运行日趋复杂化,尤其自1997年国务院正式颁布《社会力量办学条例》后,国家在民办高校设置和评估上对土地、房产、设备、图书等有形资产的投入提出了更高的“门槛”要求,使得这些民办高校或者通过创办者自身担保方式增加出资,或者通过吸引外部出资者方式加大学校基本办学条件的投入,而由于学校创办者自身筹资能力有限,实际上更多的是引入外部出资者,导致学校创办者依托自身人力资本所拥有的学校控制权不断得到削弱,而实际出资者依托学校有形资产所拥有的学校控制权不断得到加强,最终促使学校的内部治理结构向“出资者单边治理”或“关键利益相关者共同治理”转变。

  随着2002年《中华人民共和国民办教育促进法》、2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等一系列法律法规规章陆续颁布,我国民办高等教育事业进入了依法快速扩张发展的阶段。据教育部发布的《2015年全国教育事业发展统计公报》,2015年度全国共有民办高校734所(含独立学院275所),民办高校在校生达610.9万人。这些民办高校绝大多数都是这一时期经教育行政部门批准设立的。

  笔者选取了2008-2015年经教育部批准设立的105所民办本科高校章程文本作为研究对象,发现其中仅有1所明确是捐资办学的高校,其他均为投资办学,民办本科高校举办者类型统计表详见表1。此外,在民办高校章程中描述最多最细的内容要素,与利益相关者的权力呈正相关,充分体现了目前民办高校的出资者单边治理模式,其他利益相关者处于相对弱势地位。比如,在民办高校章程中普遍重视描述董事会的人员构成、职权和议事规则,以及校长的任职条件与职权等治理要素,但对于校长办公会议事规则,学术委员会议事规则,党组织、教代会和学代会的作用发挥机制等缺少详细表述,绝大多数民办高校也还未建立监事会制度[6]。

  出资者单边治理模式的典型特征是:出资者控制权强,教职工控制权弱。在大学董(理)事会等决策机构中代表出资者利益的举办者拥有绝对的控制权,形成出资者利益至上的民办高校内部治理结构。学校的重要决策由董(理)事会中代表出资者利益的董事作出,教师、行政人员等利益相关者没有任何话语权和投票权。典型的民办高校出资者单边治理模式如图2所示。各治理参与主体在图2中如文本框用虚线表示,意为其未真正参与或只是名义上参与了学校决策;如文本框用实线表示,则意为其真正参与了学校决策。同时,图2中不同治理参与主体之间的连接线如用虚线表示,意为并未发挥切实的领导或监督制约等作用;如用实线表示,则意为真正发挥了领导或监督制约作用。如果将图2中用虚线表示的文本框和箭头线等删除,我们发现这种治理结构相当于有限责任公司股东单边控制的法人治理结构。

  由于民办高校资产的产权边界模糊,出资者利用信息不对称,通过董(理)事会成员的委派权等对学校实施绝对控制,并通过这种绝对控制权来保障自身出资的收益,而政府难以通过经费等方式对学校施加影响。即便国家相关制度要求校长、党组织负责人(兼政府督导专员)、教职工代表进入董(理)事会,建立健全学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、监事会等,也往往流于形式。一方面,董(理)事会中的校长、教职工代表是由出资者指定的,并不是由选举产生的,代表的还是出资者的利益,并成为出资者的“橡皮图章”;另一方面,由于监督机制不完善,学校的重大决策往往并不通过董(理)事会审议,出资者往往绕过董(理)事会直接决定,或者避开校长、教职工代表而通过少数董(理)事参加的“小董(理)事会”开会决定。此外,民办高校大多没有真正成立监事会、教代会、学代会并切实发挥作用。

  我国民办高校内部行为治理结构的利益团体控制特征,是由外部制度的规范性(法律对于民办高校组织属性的模糊界定)和资源获得的单一性(主要依靠学费)特征所决定的[7]。对于投资办学性质的民办高校来说,在其发展初期,教师的学术能力、教育教学能力以及行政人员的管理运营能力比较欠缺,其拥有的无形资产和人力资本并不具备与学校出资者讨价还价的能力(谈判力),双方谈判的结果是教职工放弃了对学校控制权的要求,从而成为学校的雇员,这种打工心态使其并不把自己当作学校的主人;与此同时,出资者自然就实现了对学校控制权的独占。但是,随着学校的快速发展,一方面,教师的学术能力、教育教学能力和行政人员的管理运营能力不断积累提升,与出资者讨价还价的能力(谈判力)不断增强;另一方面,学校也面临日益复杂的外部环境,其生存和发展越来越依赖教师和行政人员的知识、素质和能力;同时,出资者在民办高校发展初期进行有形资产投入后,在以后的发展阶段不再向学校投入或减少投入,学校的有形资产主要依靠自身办学过程的滚动积累,出资者不再能帮助学校获取成功运营所需的关键资源。以上几种因素的叠加,使得出资者要想获得学校持续健康的发展,必须依赖无形资产和人力资本的所有者,即与广大教师和行政人员紧密合作,共同分享学校的控制权,利益相关者各方分享学校控制权的多少则取决于各方讨价还价的结果,此时任何一方的退出和投机行为都会使其他方的利益遭受损失,这样就使得民办高校的治理结构从出资者单边治理向利益相关者共同治理转变。